Михаил Прихожан, юрист направления «Юридическая практика» Группа компаний SRG
1 января 2017 года начнут действовать новые градостроительные правила, значительно изменяющие порядок получения разрешительной документации, необходимой для осуществления строительства. Расскажем о них подробнее.
Новый инструмент ГЧП. Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 373-ФЗ, который вступит в силу с 1 января 2017 года, вносит существенные новшества в регулирование градостроительной деятельности, а также изменяет порядок получения разрешительной документации. Изначально главной задачей закона было обеспечение устойчивого развития промышленных зон, которые в настоящее время не функционируют по своему целевому назначению. Однако в ходе обсуждения в Государственной Думе действие закона распространили на все территории без исключения.
Главной новацией закона стало введение термина «деятельность по комплексному и устойчивому развитию территории», который дополняет и конкретизирует уже имеющееся в Градостроительном кодексе определение «градостроительная деятельность». Под термином понимается подготовка и утверждение документов по планировке территории для размещения объектов капитального строительства различного назначения: жилого, производственного, общественно-делового, а также объектов коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур. Предполагается, что деятельность будет проводиться с целью сохранения положительных эффектов от размещаемых объектов для создания комфортной и безопасной среды, не только на дату их ввода в эксплуатацию, но и на период «жизненного цикла» таких объектов. Комплексное развитие территорий будет осуществляться по инициативе правообладателей земельных участков и органов местного самоуправления.
При комплексном развитии территории по инициативе правообладателей земельных участков, органом местного самоуправления может быть предусмотрено обязательство по строительству инфраструктуры или иных объектов на земельных участках, находящихся в публичной собственности за счет их собственников. Данный инструмент является неким видом государственно-частного партнерства, в рамках которого орган местного самоуправления предоставляет земельный участок, а правообладатель получает возможность застройки данного участка на определенных условиях.
Комплексное освоение. Более серьезным нововведением является возможность комплексного освоения территории по инициативе органа местного самоуправления. Новые правила принуждают правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства к приведению объектов в соответствие требованиям документов территориального планирования, в равной мере это касается и обладателей объектов самостроя. Так, согласно новым положениям Градостроительного Кодекса предполагается, что по инициативе органа местного самоуправления решение о комплексном развитии территории может быть принято при условии, что не менее 50% от общей площади территории, в границах которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию, занимают земельные участки:
на которых расположены объекты капитального строительства, за исключением многоквартирных домов, признанные аварийными и подлежащими сносу.
на которых расположены объекты капитального строительства, за исключением многоквартирных домов, снос, реконструкция которых планируются в рамках муниципальных адресных программ.
виды разрешенного использования которых и характеристики расположенных на них объектов капитального строительства не соответствуют видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства и предельным параметрам строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным ПЗЗ
на которых расположены объекты, признанные в соответствии с гражданским законодательством самовольными постройками.
Предполагается, что владельцы недвижимости, расположенной в границах вышеуказанной территории, обязаны в течение полугода заключить между собой соглашение о порядке и условиях комплексного развития территории и предоставить в орган местного самоуправления документацию по планировке территории. В противном случае орган местного самоуправления принимает решение об изъятии земельных участков, находящихся в границах территории, для муниципальных нужд и проводит аукцион на право заключения договора о комплексном развитии данной территории. Изъятие происходит по ускоренной и упрощенной процедуре, которая вводится в Земельный кодекс Российской Федерации. Процедура также предполагает возможность изъятия участка без проведения государственного кадастрового учета, а также возможность прекращения договора аренды земельного участка, если он находится в государственной собственности по инициативе органа местного самоуправления. Предполагается, что изъятые участки будут предоставлены победителю аукциона без торгов в аренду для коммерческой застройки согласно документам территориального планирования.
Данные нововведения существенно затронут интересы владельцев самостроя, а также поставят вне закона те объекты недвижимости, которые были построены до принятия соответствующих правил землепользования и застройки, например, на основании ранее принятых проектов планировки территории. В данном случае правообладатели становятся зависимыми от планов местных властей по развитию соответствующих территорий.
Планировка. В рамках указанных новаций предполагается внесение изменений в порядок подготовки правил землепользования и застройки. Согласно новым положениям на карте градостроительного зонирования планируется указывать границы территорий, где предусматривается осуществление деятельности по их комплексному и устойчивому развитию. Предполагается, что границы данных территорий будут указываться по границам одной или нескольких территориальных зон и могут отображаться на отдельной карте.
Поправками также устанавливается, что в рамках соответствующей территориальной зоны в градостроительных регламентах должно указываться, где предполагается осуществление комплексного развития территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры и показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения
Новые статьи Градостроительного кодекса РФ дополняются нормами определяющими порядок подготовки проекта планировки и межевания, общие требования к документации по планировке территории, а также состав материалов по инженерным изысканиям для подготовки данной документации.
В случае если решение о подготовке проекта планировки и межевания территории и проекты документов территориального планирования приняты, а проекты правил землепользования и застройки совместно с проектами изменений в указанные документы были подготовлены и рассмотрены на публичных слушаниях до вступления в силу данного закона, то подготовка и утверждение указанных документов будет идти по правилам, установленным до вступления в силу указанного закона.
При этом законом установлено, что в случае принятия решения о комплексном освоении территории, утвержденные правила землепользования и застройки должны быть приведены в соответствие с требованиями Градостроительного кодекса РФ, которые установлены в редакции данного закона в части внесения сведений о расчетных показателях минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующих территорий объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения в срок до 1 июля 2017 года. При этом до этого срока допускается принятие решений о комплексном развитии территорий без внесения указанных изменений.
Сроки и разрешения. Для получения разрешения на строительство после вступления закона в силу потребуется предоставить градостроительный план земельного участка, выданный не ранее чем за 3 года до направления заявления в орган, ответственный за выдачу соответствующих разрешений. Данное нововведение также касается объектов индивидуального жилищного строительства. Стоит отметить, что ранее срок действия ГПЗУ установлен не был.
Данная мера во многом продиктована требованием учета актуальных градостроительных регламентов, действующих во время принятия решения о выдаче разрешения на строительства, для исключения ситуаций при которых возможна выдача данного разрешения на объект, создание которого не предусмотрено или противоречит градостроительным регламентам. Также новация введена для стимулирования скорейшего освоения земельных участков, предоставленных под индивидуальное жилищное строительство. Следует отметить, что в существующей практике нередко возникали ситуации, когда ранее выданные ГПЗУ противоречили действующим градостроительным регламентам. Даже при условии, что данная новация значительно усложнит процедуру получения разрешения на строительство для многих участников рынка, для некоторых регионов, в том числе и для Москвы, это не должно создать существенных трудностей в сравнении с ранее существовавшими порядками. К примеру, в Москве до 2010 года действовал Акт разрешенного использования, по условиям которого за год требовалось принять распоряжение о его утверждении. К тому же в Москве и так приняты все меры для скорейшего освоения земельных участков в виде повышенной ставки арендной платы и земельного налога за такие земельные участки на период строительства.
Следует учитывать, что указанное требование не распространяется на градостроительные планы земельных участков, которые были выданы до вступления в силу указанного закона. В законе особо отмечено, что информация, указанная в градостроительном плане земельного участка, полученном до вступления в силу указанного закона, может быть использована в течение срока установленного нормативным правовым актом субъекта РФ. При этом указанный срок не может быть менее чем три года и более чем восемь лет со дня вступления в силу данного закона.
Если разрешение на строительство было выдано до вступления его в силу, то разрешение на ввод в эксплуатацию будет выдаваться на основании градостроительного плана земельного участка, представленного для получения этого разрешения на строительство. Такое же правило касается и разрешения на строительство, выданного на основании градостроительного плана земельного участка и полученного до вступления в силу настоящего закона, срок действия которого не истек.
Также законом оговорено, что если заявление о выдаче градостроительного плана земельного участка подано в уполномоченный орган до вступления в силу данного закона, он будет выдаваться по старым правилам.
В рамках указанной новации также дополнен перечень оснований для отказа в выдаче разрешений на ввод в эксплуатацию. Теперь основанием для отказа становится не только несоответствие объекта капитального строительства проектной документации, но и разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Теперь, если на участке будет построен объект, не предусмотренный градостроительным регламентом, действующим на момент принятия решения о выдаче разрешения на строительство, такое разрешение выдано не будет. То есть помимо требований к соответствию объекта градостроительным регламентам выдвигается также требование к соответствию вида разрешенного использования участка, на котором расположен объект.
Очевидно, что риски правообладателей участков повышаются в случае, если местными органами власти в ходе строительства будет принято решение об изменении градостроительных регламентов. Непонятно также, что делать с уже построенными объектами в этом случае и кто будет возмещать убытки застройщику. Частично этот вопрос решается за счет того, что новый закон закрепляет в Градостроительном Кодексе Российской Федерации, что вред, нанесенный жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования и документации по планировке территории возмещается в полном объеме Российской Федерацией, органами власти субъектов РФ и муниципальных образований. Ранее вопрос о возмещении вреда отдельно в законе не оговаривался, очевидно, что порядок возмещения такого вреда должен быть установлен в рамках соответствующих подзаконных актов. Наверняка вопрос о размере возмещения вреда будет предметом судебных споров.
Новый закон значительно ужесточает требования к порядку получения разрешительной документации и создает более жесткую привязку этой процедуры к документам территориального планирования, что в целом сокращает полномочия властей по принятию произвольных решений по данному вопросу. Однако очевидно, что многие местные органы власти будут находить способы для принятия индивидуальных решений по данному вопросу. Так, например, в Москве, учитывая внесенные поправки в Градостроительный кодекс Москвы, позволяется принимать правила землепользования и застройки на основании акта органа исполнительной власти (Правительства Москвы), а не закона города Москвы как было ранее, что позволит органам власти иметь такое же влияние на данный процесс.
Ужесточение требований к получению разрешительной документации в части сроков действия и возможности отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, учитывая возможность изменения градостроительных регламентов с момента получения градостроительного плана, может создать множество споров по данному вопросу даже при наличии обязанности органов власти по возмещению убытков.
Видимо единственным очевидным выходом в данной ситуации будет ускоренное освоение земельных участков и быстрое завершение строительных работ, то есть указанные новации дают дополнительные стимулы к скорейшему освоению земельных участков, хотя конечно и создают дополнительные трудности. Возможно, в ходе наработки практики по данному закону выявится необходимость по дальнейшей корректировке Градостроительного Кодекса. В итоге, то насколько указанные новации будут успешными с точки зрения правоприменительной практики, покажет время.
