Госдума 17 ноября в первом чтении приняла проект федерального конституционного закона № 892376-6 «О внесении изменения в часть 4 статьи 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации». Актуальность принятия такого законопроекта обусловлена тем, что на сегодняшний день множество актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих обязательные для неопределенного круга лиц разъяснения законодательства, например письма Минэкомразвития России, Федеральной налоговой службы, разъяснения Министерства финансов России или Федеральной таможенной службы России, зачастую входят в противоречие с действующим законодательством. При этом отсутствует механизм оспаривания указанных актов, поскольку формально они не являются нормативно-правовыми актами, оспаривание которых предусмотрено и в Арбитражном процессуальном кодексе РФ, и в Гражданском процессуальном кодексе РФ.

Действующая правовая база не дает понимания порядка оспаривания актов, имеющих нормативные свойства, и не позволяет отнести письма, разъяснения и акты подобного рода к категории нормативно-правовых актов. В частности, толкование ВС РФ в п. 9 Постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48 не относит указанные акты к категории нормативных. Кроме того, ч. 2 ст. 4 НК РФ прямо указывает, что разъяснения налоговых органов не являются нормативно-правовыми актами. Судебная же практика пошла по порочному пути применения разъяснений налоговых органов, которые не носят нормативного характера. 

 
Конституционный Суд РФ изложил свою позицию по данному вопросу в Постановлении от 31.03.2015 № 6-П/2015. 

 
По итогам рассмотрения жалобы ОАО «Газпром нефть» на несоответствие Конституции п. 1 ч. 4 ст. 2 ФКЗ от 05.02.2014 № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации», согласно которому письма и разъяснения федеральных органов исполнительной власти не подлежат оспариванию в судебном порядке. Общество обратилось в КС РФ в связи с отказом ВС РФ, а затем и ВАС РФ принять к рассмотрению дело об оспаривании Письма ФНС России «О налоге на добычу полезных ископаемых». По мнению ОАО «Газпром нефть», указанное Письмо устанавливало обязанность налогоплательщика по перерасчету размера налога на добычу полезных ископаемых, которая не предусмотрена налоговым законодательством. ОАО «Газпром нефть» указывало, что данное Письмо носит общеобязательный характер и является актом, обладающим нормативным свойствами, по сути носит характер нормативно-правового акта. Однако ни ВС РФ, ни ВАС РФ не посчитали Письмо Федеральной налоговой службы наделенным нормативными свойствами и сочли, что рассмотрение указанного дела не относится к их компетенции. 

Конституционный Суд РФ согласился с позицией ОАО «Газпром нефть», признав п. 1 ч. 4 ст. 2 Закона № 3-ФКЗ неконституционным. Данная норма вызывает правовую неопределенность в вопросе, касающемся оснований и условий оспаривания актов органов власти, противоречащих действительному смыслу положений законодательства. КС РФ также указал, что отсутствует механизм оспаривания актов, имеющих нормативные свойства. 

После принятия Конституционным Судом РФ Постановления № 6-П/2015 Письмо Федеральной налоговой службы, из-за которого возник спор, было отозвано Министерством финансов 11 июня 2015 года Письмом № ГД-4- 3/10174, что указывает на возникшие противоречия в данном вопросе. 

В связке с законопроектом № 892376-6 в Государственную Думу были внесены законопроекты № 892355-6 и 892365-6. Первый вносит изменения в КАС РФ, вторым предлагается установить государственную пошлину при подаче иска в суд в размере 300 руб. для граждан и 4500 руб. для организаций, что аналогично размеру госпошлины при оспаривании нормативных правовых актов. 

Очевидно, что ко второму чтению законопроект не будет существенно изменен, несмотря на то что многие вопросы остались открытыми. Например, механизм отказа в необоснованных административных исках, пределы рассмотрения заявлений. Главный вопрос, какие акты считать нормативными, а какие нет, так и остался неразрешенным. По-видимому, до принятия соответствующей уточняющей нормативной базы надо будет руководствоваться позицией КС РФ, изложенной в Постановлении № 6-П/2015. Для того чтобы стать предметом оспаривания, акт должен устанавливать (изменять, отменять) правила, обязательные для неопределенного круга лиц посредством содержащихся в нем разъяснений. Такие правила должны быть обязательными для неопределенного круга и рассчитаны на неоднократное применение. Они должны оказывать общерегулирующее воздействие на налоговые отношения. Если разъяснения, содержащиеся в акте ФНС России, не выходят за рамки адекватного толкования (интерпретации) положений налогового законодательства и не влекут изменения правового регулирования соответствующих налоговых отношений, то заинтересованным лицам может быть отказано в судебной проверке такого акта в порядке, предусмотренном для оспаривания нормативных правовых актов. 

Следует учитывать, что после принятия законопроекта вопрос по отнесению актов, обладающих нормативными свойствами, также не будет полностью решен, так как ч. 2 ст. 4 НК РФ прямо указывает, что разъяснения налоговых органов не являются нормативно- правовыми актами, что создает препятствия и противоречия при оспаривании указанных актов. 

Вышеназванные пробелы в законодательстве в части разработки механизма, позволяющего оспорить акты, обладающие нормативными свойствами, предстоит устранить в рамках дальнейшего принятия поправок и изменений к соответствующим нормативным документам.